Погода
События середины осени в Братске, когда казалось бы уже закончившийся лесопожарный сезон вновь заявил о себе, да с такой силой, что в городе и районе пришлось вводить режим ЧС, заставили заговорить об Иркутской области всю страну. Пока жители города, чем могли, спасали себя от едкого дыма, власти всех уровней старались обуздать вышедшую из под контроля стихию. Сейчас, спустя три недели, после того как ушел из города последний дым и утих медиаажиотаж вокруг отставок «под горячую руку», наступило время серьезного разбора полетов на всех уровнях. И пока в одних ведомствах занимаются поиском ответа на вопрос - кто же все-таки больше всех виноват, в других обозначают пути решения проблемы. Братский кризис как ЧС-прецедент в беседе с заместителем начальника по правовой работе Главного управления МЧС России по Иркутской области Владимиром Булыгиным.
- Владимир Владимирович, как Вы считаете, в чем причина того, что ситуация с лесными пожарами в Братске «выросла» до режима ЧС?
- Причины того, что ситуация в Братске в определенный момент перестала быть проблемой муниципального масштаба и для ее стабилизации потребовалось вмешательство министра МЧС, лежат в нескольких плоскостях, вернее даже сказать на нескольких уровнях. По моему убеждению, основой всего произошедшего, то, из-за чего ситуация уже на начальном этапе вышла из-под контроля местных властей, является отсутствие системы управления в кризисных ситуациях в том смысле, в каком она эффективна.
- Но ведь есть федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», на основе которого создана единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Разве этого недостаточно?
- В том то и дело, что в данных документах и заключен тот самый правовой катализатор развития вполне управляемой ситуации до масштабов ЧС. Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) – этосистема, которая по определению посвящена предупреждению и ликвидации ЧС, но на деле получается, что в положении об этой системе достаточно хорошо прописана ликвидация ЧС, но практически не урегулирована область предотвращения ЧС. Важнейшая фаза – предотвращение ЧС не обеспечена в должной мере нормативными документами, не прописаны ее механизмы, отсутствуют правовые опоры.
- Получается, что согласно действующему законодательству в области защиты населения легче «лечить болезнь, чем ее предотвратить», тогда как должно быть наоборот.
- Да, и ситуация в Братске очень жестко дала нам всем об этом понять. Отмечу, что в течение пяти лет мы пытались донести до федерального уровня необходимость корректировки законодательства с акцентом на предотвращение ЧС, однако в полном объеме наши предложения не учитывались. И вот сейчас братские события получили развитие именно по сценарию, о котором мы и говорили, когда просили внести изменения. Волей-неволей нам пришлось применять на практике имеющиеся правоустанавливающие документы. Результат оказался вполне предсказуемым – обстановку удалось стабилизировать только на уровне ЧС. Уровне, имеющем сильную законодательную основу. И сейчас у нас есть все основания сказать – вот вам ситуация на практике, мы ее вам в течение 5 лет моделировали в теории. Может, пришло время услышать нас? Ведь очевидно, что в противном случае проблема уйдет вглубь, и мы будем тиражировать по стране подобные ситуации. Братск будет вспыхивать в любой точке страны, где произойдет катаклизм – природный или техногенный.
- О каких именно изменениях Вы говорите?
- Речь идет о создании специально уполномоченных постоянно действующих органов управления муниципального звена. И это не законодательная инновация - такие структуры предусмотрены действующим положением об РСЧС, они существовали раньше, но в результате реформирования потерялись вместе с ключевыми полномочиями, которые как раз и делали их дееспособными. То, что осталось от них сейчас – это единая дежурно-диспетчерская служба (ЕДДС), чья информация без уполномоченного принимать решения органа муниципального звена не может дать эффекта.Но ведь нужно помнить о том, что основная масса ЧС происходит на территориях муниципальных образований, поэтому именно на этом уровне должен быть создан эффективно действующий уполномоченный орган, который и будет способен разрешить проблему на начальной стадии. Но, повторюсь, несмотря на очевидную необходимость, до настоящего времени на федеральном уровне не принято положение о постоянно действующем органе управления муниципального звена ТП РСЧС, наделенного специальными государственными полномочиями.
- Органы местного самоуправления могут решить эту проблему на своем уровне?
- Самостоятельно утвердить положение о таком органе и наделить его полномочиями они не могут, так как не имеют их сами. Это исключительно государственные полномочия в системе РСЧС. Вот и получается, что на уровне предотвращения ЧС, на фоне неурегулированных законодателем правоотношений, процесс развивается по простой схеме, которая в праве звучит так: «Если общественные отношения не урегулированы нормами права, они развиваются хаотично». Этот означает, что когда нет нормы, ее невозможно нарушить, и нет виновных. В такой ситуации виновных можно только назначить. На этом уровне каждая служба действует сама по себе. Сегодня нет эффективной схемы сбора и передачи информации. Как результат, нет и своевременных полноценных действий по предотвращению ЧС. Просто потому, что на уровне муниципального звена нет такого органа, который располагался бы над всеми функциональными подсистемами, действующими на территории муниципального образования – роспотребнадзор, ветслужба, железная дорога и др. Который был бы наделен полномочиями аккумулировать информацию, поступающую от других служб, анализировать и, соответственно, организовывать оперативное реагирование взаимодействующих служб, имеющихся сил и средств для стабилизации обстановки. Именно на этом органе замыкалась бы цепь взаимодействия функциональных подсистем, и его руководитель обладал бы необходимыми полномочиями по организации комплекса работ для устранения причин нарушения жизнеобеспечения населения и осуществления контроля за исполнением своих указаний с целью предотвращения ЧС.
- Руководитель территориального органа МЧС России по субъекту, т.е. начальник Главного управления МЧС России наделен полномочиями в этой области?
- К сожалению, у него таких полномочий нет. До реформы начальник главного управления имел законодательно закрепленное право давать обязательные к исполнению указания руководителям территориальных органов других федеральных органов исполнительной власти. Сейчас у него такого права нет. Сегодня он только координирует. В своем анализе ситуации в Братске мы подготовили, в том числе, и сравнительную таблицу. Условно говоря, насколько грамотно законодательство регулировало вопросы предупреждения ЧС раньше и как сейчас обстоят дела. По пунктам – до и после. Так вот, этот табличный анализ наглядно дает понять, что там где раньше, что называется, было густо, теперь пусто. В самое ближайшее время наши предложения будут направлены в Москву.
- Отсутствие специально уполномоченного органа - это не единственная проблема, с которой столкнулись в Братске?
- Безусловно, отдельного внимания заслуживает оценка сбора и обмена информацией о ЧС, являющегося основой предупреждения ЧС. В соответствии с Положением об РСЧС, Главные управления осуществляют сбор и обработку информации в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Порядок сбора и обмена информацией о ЧС утвержден постановлением Правительства РФ от 24 марта 1997 г. № 334. Несмотря на то, что в структуре РСЧС за 14 лет прошли большие изменения – это и создание главных управлений, региональных центров, ЦУКСов (центров управления в кризисных ситуациях) - ни одного связанного с этим изменения в него внесено не было. В соответствии с этим порядком организации представляют информацию в орган местного самоуправления, а также в федеральный орган исполнительной власти, к сфере деятельности которого относится организация. Органы местного самоуправления осуществляют сбор, обработку и обмен информацией на соответствующих территориях и представляют информацию в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют сбор, обработку и обмен информацией на соответствующих территориях и представляют информацию в МЧС России. Главных управлений в этой схеме нет.
- Насколько я понимаю, информация о ЧС официально может попасть в Главное управление только через МЧС России, через Москву?
- Да, организации, т.е. функциональные подсистемы и органы местного самоуправления представлять информацию в Главное управление или в ЦУКС не обязаны. И в этом нет ни умысла, ни смысла. Это просто безобразие. И заключаемые Главными управлениями соглашения о предоставлении информации не могут обеспечить ответственности за ее не предоставление. В то же время, если наши предложения будут услышаны, и изменения в Порядок сбора и обмена информацией, обязывающие организации и органы местного самоуправления представлять информацию в Главное управление или ЦУКС, будут внесены, то должностные лица могут быть привлечены к административной, а в случаях с тяжелыми последствиями, и уголовной ответственности за ее непредставление или несвоевременное предоставление. Как результат, территориальные органы МЧС России перестанут быть заложниками ситуации, связанной с ответственностью за неисполнение возложенных Положением функций в части предупреждения ЧС и сбора и обработки информации, в условиях отсутствия полномочий на их исполнение.
- Думаю, отдельного внимания заслуживает проблема тушения лесов в черте города. Чья это зона ответственности?
- До 1997 года городские леса, в том числе и в г. Братске входили в состав государственного лесного фонда и были защищены органами государственного лесного хозяйства РФ. С 1997 года они были переданы городу и перешли в его ведение. После принятия Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 442-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» тушение городских лесов было отнесено к полномочиям МЧС России. Прошедший лесопожарный период 2011 года - первый с момента передачи МЧС полномочий на тушение лесов в черте города - обозначил еще одну проблему, которая требует оперативного законодательного разрешения. Дело в том, что порядок тушения пожаров подразделениями пожарной охраны, утвержденный приказом МЧС РФ от 31 марта 2011 г. N 156, не содержит положений о тушении городских лесов. И вот на этом моменте нужно особо остановиться. Федеральная противопожарная служба - это строго регламентированная полувоенная организация. Пожарная служба работает четко, в соответствии с инструкциями, приказами, указаниями, положениями, Порядком организации тушения пожаров (ранее – боевым уставом). И если пожарные, как сотрудники ведомства, будут действовать за рамками своих инструкций, они будут нести ответственность, вплоть до уголовной, если в результате их непрофессиональных действий будут человеческие жертвы.
- Получается, что функции по тушению пожаров в черте города законодатели передали, а инструкций по этому поводу не представили.
- По этому поводу у пожарных сейчас два выхода. Первый - это ликвидировать очаги возгораний так, как они это делают при тушении объектов в черте города – на пожарных машинах, с использованием пожарных гидрантов и т.д. Т.е. органам местного самоуправления сделать из городских лесов объект пожаротушения ФПС. Второй - пожарным взять на вооружение опыт лесного хозяйства. Очевидно, что решение проблемы в рамках первого варианта приведет к большим материальным затратам. Городские леса в Сибири, это не лесопарковая зона в Москве, где есть дороги, водоисточники и прочие условия, способствующие тому, чтобы пожарная машина могла свободно проехать к очагу возгорания и ликвидировать его. Городской лес у нас – это по большей части тайга, местами непроходимая, поэтому пожарные машины здесь не пройдут, гидрантов здесь также нет. Денежные ресурсы на то, чтобы обеспечить дорогами и гидрантами порядка 50 тысяч га городских лесов в Иркутской области также вряд ли найдутся.
- Думаю, здесь еще нельзя забывать и о том, для чего в крупных городах созданы такие обширные лесопарковые зоны. В соседнем Улан-Удэ, например, площадь городских лесов составляет 21 тысячу гектаров.
- Безусловно, леса в черте города несут еще и важную экологическую функцию – обеспечение благоприятной экологической обстановки в городах с вредными и опасными производственными объектами. Поэтому необходимо четко осознавать, что последствия перехода лесных пожаров на опасные производственные объекты могут быть катастрофическими, что делает особо актуальной проблему законности и оперативности управленческих решений.
- Может для оперативности нам стоит перенять опыт лесного хозяйства?
- Так действительно было бы эффективнее – и по материальным, и по временным затратам. Можно было бы создать специальные подразделения в системе МЧС, занимающиеся тушением городских лесов, обеспечить их специальными средствами пожаротушения, обучить технологии тушения лесов. Тогда они могли бы помочь органам лесного хозяйства тушить леса государственного лесного фонда. Свои предложения мы уже подготовили, и они также уйдут в министерство в рамках общего анализа недостатков законодательства в области защиты населения.
- Получается, что в Братске пожарные свою функцию по ликвидации возгораний выполняли в соответствии со своими инструкциями - как только поступала информация о возгорании, они выезжали и тушили.
- Да, но другое дело, что эта информация поступала с задержками и вот здесь уже речь снова заходит о проблеме, которая обсуждалась выше – порядке сбора и обмена информацией, взаимодействии между ведомствами, отсутствии специально уполномоченного органа на территории. Кроме того, важным обстоятельством является концептуальное противоречие «Порядка привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ» Положению о РСЧС в части управления силами и средствами. Так, в соответствии с пунктом 1.2. Порядка гарнизоны пожарной охраны создаются на территории с целью координации деятельности различных видов пожарной охраны и аварийно – спасательных формирований при реагировании на пожары и чрезвычайные ситуации различного характера. Однако пункт 15 Положения о РСЧС устанавливает, что координацию деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований на территориях муниципальных образований осуществляют органы, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС и ГО при органах местного самоуправления.
- Насколько я понимаю, Постановление Правительства РФ в данном случае имеет высшую юридическую силу по отношению к Приказу МЧС.
- Это так, и поэтому приказ МЧС России должен быть приведен в соответствие с настоящим положением. На данный момент Порядок не принимает во внимание органы управления муниципальных звеньев ТП РСЧС, которые должны выполнять функции по координации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, в том числе и гарнизонов пожарной охраны на территориях муниципальных образований.
Негативным примером организации управления силами и средствами по предотвращению ЧС в этих условиях может служить ситуация с пожарами в городских лесах г. Братска, в результате чего предложено рассмотреть начальника гарнизона на предмет соответствия занимаемой должности. В данном случае Порядком возложена ответственность на начальника гарнизона, однако при этом у последнего отсутствуют какие-либо установленные законом полномочия по управлению (координации) силами и средствами. Из всего сказанного следует, что гарнизоны пожарной охраны не обладают полномочиями по управлению силами управлению силами и средствами на муниципальном уровне РСЧС, постоянно действующие органы управления отсутствуют, органы управления функциональных подсистем независимы от Главных управлений. Все это в итоге не позволяет принимать эффективные и своевременные решения по управлению силами и средствами, и как следствие, обеспечивать безопасность жизнедеятельности населения.
- И пока федеральное законодательство будет вступать в противоречия с самим собой, подобные факты будут повторяться. Но все-таки есть круг вопросов, которые можно решить и на уровне области, не дожидаясь решений с Москвы.
- Безусловно, и на прошедшем недавно региональном Совете мы выступили с инициативой о создании рабочей группы по совершенствованию законодательства в области тушения городских лесов. Поддержку губернатора по этому вопросу мы получили, уже подписано его распоряжение о создании рабочей группы.
В заключение хотел бы еще раз подчеркнуть, что братские события должны стать для нас не только уроком, но и импульсом для максимальной концентрации интеллектуальных ресурсов на всех уровнях. Мы должны сделать серьезный анализ всех обстоятельств произошедшего. Только в этом случае нам удастся найти решение, которое поможет избежать кризисов по братскому сценарию в дальнейшем.
Ирина Гоголева.
"Байкал24" опубликовано
